La Ley Lista: revolución legal en el urbanismo

El próximo 24 de diciembre entra en vigor la nueva ley del suelo de Andalucía, conocida como Ley Lista –acrónimo de Ley de Impulso a la Sostenibilidad del Territorio de Andalucía–. Sustituye a la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), del año 2002, que ha tenido que ser modificada en más de 15 ocasiones a lo largo de las dos décadas que ha estado en vigor, además de generar una enorme litigiosidad que se ha traducido en la anulación de planeamientos urbanísticos de municipios tan importantes como El Puerto de Santa María o Chiclana.

La Ley Lista se ha gestado con un llamativo consenso en el cada vez más polarizado ambiente político andaluz. Recoge parte del trabajo hecho en la legislatura anterior con la tramitación de la LUSA(Ley para un Urbanismo Sostenible de Andalucía), que decayó con la convocatoria de elecciones en diciembre de 2018. La Lista fue aprobada por el Parlamento el pasado 25 de noviembre, apenas doce horas después de que la oposición tumbara el proyecto de Presupuestos de la Junta de Andalucía de 2022.

El proyecto de ley presentado por el Ejecutivo de coalición PP-Cs encontró finalmente el apoyo de Vox y la abstención del PSOE, tras incorporar al texto final 30 de las 48 enmiendas presentadas por los socialistas.

La nueva norma agrupa en un único articulado todo el marco jurídico en materia de ordenación del territorio y urbanismo, actualmente disperso en diferentes normativas. Además, trata de ajustarse a la legislación básica en materia de suelo a nivel estatal, y busca establecer una delimitación clara entre las competencias municipales y las autonómicas. Todavía faltan por conocer los reglamentos que la desarrollan y que son claves para su aplicación, aunque la consejera de Fomento, Marifrán Carazo, avanzó el pasado viernes que estarían listos en un plazo de seis meses.

La Lista introduce novedades de calado, como una nueva clasificación del suelo que sustituye la tradicional división entre urbano, urbanizable y no urbanizable. Plantea un modelo con dos clases de suelo: urbano –donde se eliminan las categorías de suelo urbano consolidado y no consolidado– y rústico, en el que se reconocen otros usos además del agropecuario, además de simplificar los trámites para las autorizaciones en esta clase de suelo.

Viviendas irregulares

Uno de los puntos en los que no fue posible el acuerdo entre socialistas y populares fue la redacción del artículo 22.2, que permite la edificación de viviendas unifamiliares en terreno rústico bajo determinadas condiciones, ya que los socialistas sostuvieron que abre la puerta a la construcción indiscriminada.

La proliferación de viviendas ilegales en suelo rústico constituye uno de los aspectos más sensibles abordado por la norma. La ley “busca acortar la distancia entre la norma y la realidad social a la que debe servir, propiciando que la implantación de las viviendas en suelo rústico pueda realizarse en el marco” de la normativa, según indican fuentes de la Consejería de Fomento.

Por otro lado, se amplían las posibles reformas a ejecutar en edificaciones irregulares, sobre todo las que se ubican en agrupaciones irregulares, ya sean de uso residencial o de otro tipo, “permitiendo en este último supuesto la realización de actividades y la concesión de licencia de utilización”.

Para controlar que las actuaciones se ajustan a la ley, la Lista refuerza la disciplina urbanística con la creación de un cuerpo de subinspectores que “estarán presentes en todo el territorio para evitar las parcelaciones urbanísticas del suelo rústico, que tantos perjuicios ambientales, económicos y sociales producen”, según la Consejería de Fomento.

“Es una gran revolución para Andalucía en materia de ordenación del territorio. Va a ser un documento muy ágil y fácil de aplicar. Ahora son también los ayuntamientos los que se tienen que poner al día”, señala la delegada del Gobierno de la Junta de Andalucía en Cádiz, Ana Mestre. “Esta ley va a permitir la regulación del suelo rústico. Es una ley transformadora que mejora notablemente situaciones muy complicadas, y en Cádiz hay grandes ejemplos de ello”, agrega Ana Mestre, que apunta que “otorga herramientas para regular las viviendas ilegales, y herramientas también para evitar la proliferación de las mismas”.

División de los PGOU en dos

La nueva ley del suelo también modifica sustancialmente la normativa sobre planeamientos urbanísticos, buscando una elaboración más sencilla, lo que podría “reducir el tiempo necesario para su tramitación a la mitad”, según la administración regional.

Los antiguos Planes Generales de Ordenación Urbana (PGOU) se podrán desgajar en dos instrumentos independientes. El Plan General de Ordenación Municipal (PGOM) definirá las líneas estratégicas del urbanismo del municipio. Éste se complementará con el Plan de Ordenación Urbana para el suelo urbano, de manera que podrá aprobarse “sin depender del PGOM”. La administración regional confía en que con el desdoblamiento de los antiguos PGOU en dos planes independientes y la simplificación de su contenido, se evite la impugnación del planeamiento en su integridad, como ha sucedido recientemente con los PGOU de El Puerto y Chiclana.

Valoración positiva de los constructores

Desde la patronal provincial de constructores y promotores, FAEC-Asprima, la entrada en vigor de la Lista se ha recibido con satisfacción. “Llevábamos mucho tiempo esperando a que se modernizara la normativa urbanística andaluza. Ahora se unifica en un único texto la regulación del territorio y el urbanismo y se incorpora el concepto de sostenibilidad que nos han grabado a todos a fuego lento a base de repetirlo”, señala Jorge Fernández-Portillo, secretario general de FAEC-Asprima.

Uno de los aspectos que más destaca es la agilización de los trámites, aunque “está por ver” cómo se lleva la norma a la práctica. Además, la patronal confía en que la entrada en vigor de la norma favorezca la reactivación del sector. “Hemos notado que hay ayuntamientos que estaban condicionando sus estrategias a lo que sucediera con esta ley. Por tanto, que se haya publicado es una gran noticia”, destaca Jorge Fernández-Portillo.

Satisfacción en El Puerto

Desde El Puerto, uno de los ayuntamientos de Cádiz con el PGOU anulado por sentencia judicial, su edil de Urbanismo, Danuxia Enciso, valora también muy positivamente la Lista, ya que servirá ara “acabar con la actual maraña de normas urbanísticas totalmente desactualizadas y simplificar y allanar el camino a los Ayuntamientos, aportando además seguridad jurídica”.

“Desde el Ayuntamiento tenemos confianza en esta nueva ley, que nos da más competencias para decidir sobre nuestro modelo de ciudad y nos aporta la seguridad jurídica necesaria ante la cascada de planes generales tumbados en los últimos años”, señala Enciso. La edil destaca también la desaparición de la figura de suelo urbanizable, algo que “se parece más a la ley estatal y simplifica y aclara la situación de cada suelo de cara a un crecimiento ordenado, lógico y sostenible”.

Tras la anulación de su último PGOU, la ciudad se rige por el Plan anterior, del año 1992. Danuxia Enciso considera que a pesar de todo “El Puerto está mejor que otros municipios como Chiclana”. “Aquí no estamos bloqueados, porque podemos hacer aún modificaciones puntuales al Plan del 92, que tiene todavía pendientes muchos desarrollos de suelo”, señala Enciso, que recuerda que gracias a la reciente aprobación del Plan Especial de Protección del Casco Histórico y su Entorno, el Peprichye, “podemos actuar en todo el casco histórico”.

En cuanto a la elaboración de un nuevo planeamiento para El Puerto de Santa María, Danuxia Enciso avanza que a finales de este año o principios de 2022, a lo sumo, se sacará a licitación la contratación de un equipo externo para redactar el avance del nuevo plan urbanístico, para cuya contratación se prevé una tramitación aproximada de tres meses. Una vez adjudicada la redacción se estima que el avance pueda estar redactado en unos seis meses.En ese intervalo se prevé que ya se conozcan todos los reglamentos que desarrollarán la Lista.

Tras el avance quedará la redacción y tramitación de los nuevos PGOM y POU para El Puerto, que serán dos planes separados aunque complementarios. Danuxia Enciso considera que esta nueva situación será positiva para el futuro de la ciudad, ya que “este planeamiento se adapta mejor a los nuevos tiempos, con criterios como la integrabilidad de los desarrollos y la sostenibilidad”.

Incertidumbre en Chiclana

La situación de Chiclana es aún más compleja. Tras la anulación del PGOU aprobado en 2016 por sentencia firme del Tribunal Supremo el pasado verano, en la ciudad se aplicarán las normas sustantivas de 1987 una vez que se publique el fallo del Alto Tribunal. Se trata de una legislación obsoleta que no recoge ni la realidad urbanística actual de la localidad ni los avances legislativos que en esta materia se han ido produciendo en las últimas décadas, con los consecuentes perjuicios que ello conlleva, tanto para la Administración municipal como para los particulares.

La normativa de 1987 no permite el desarrollo urbanístico de prácticamente ninguna zona de la localidad, a excepción de algunas calles, careciendo además, entre otras cuestiones, de los correspondientes instrumentos de protección medioambiental que durante años se han ido articulando por parte de las diferentes administraciones para su inclusión en los planes generales.

No obstante, y como en varias ocasiones se han encargado de destacar los responsables municipales, la caída del Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad ha posibilitado en Chiclana diversas actuaciones en suelos que en el PGOU anulado tenían la clasificación de urbanos no consolidados y que en las normas subsidiarias de 1987 eran suelos urbanos. Tal circunstancia permite que en dichas zonas se puedan solicitar determinadas licencias y realizarse obras de urbanización.

La caída del PGOU ha provocado también que, dentro del proceso de regularización de viviendas en el que lleva Chiclana inmersa desde hace décadas, las ordenanzas municipales que regulaban estos procedimientos hasta hace unos meses hayan dejado también de tener vigencia, lo que impide mantener el proceso de regularización, pero, por el contrario, ofrece la posibilidad de acceder a los servicios básicos a través del decreto 3/2019 de la Junta de Andalucía a muchas parcelas que antes no podían hacerlo por este cauce.

Ante tal coyuntura, durante los últimos meses Ayuntamiento y Junta han estado manteniendo una serie de reuniones a nivel técnico y político para analizar la situación en la que queda la ciudad tras la caída del PGOU y las diferentes alternativas para minimizar los perjuicios urbanísticos y legales, tanto para la Administración local como para los ciudadanos.

Desde el equipo de gobierno se ha demandado en reiteradas ocasiones la elaboración de unas Normas Sustantivas que permitan a Chiclana contar con una legislación actualizada y adaptada a las circunstancias del momento, “una posibilidad que se recoge tanto en la Lista como en la LOUA y que permitiría a la ciudad mantener la actividad urbanística durante la redacción del nuevo Plan General, algo que ya se ha iniciado a través de los trámites previos”, argumentan desde el Ayuntamiento.

No obstante, la Administración regional ha declinado recientemente de forma definitiva dicha petición, justificando esta decisión por la reciente aprobación de la nueva ley urbanística andaluza y emplazando al Ayuntamiento a optar por la redacción del nuevo Plan General como mejor alternativa para poner solución al urbanismo local, tomando la Lista como punto de partida legislativo.

Esta disparidad de opiniones entre ambas administraciones ha derivado recientemente en un cruce de manifestaciones y argumentaciones contrapuestas que, en lo que al Consistorio chiclanero respecta, se resume en la necesidad de contar con las citadas Normas Sustantivas de forma provisional ante la incertidumbre que rodea a la nueva ley andaluza, por el momento en el que se encuentra y la actual falta de desarrollo a través de reglamentos con la que cuenta la Lista.

Ante esta situación, la delegada municipal de Urbanismo, Ana González, argumenta que “la nueva ley urbanística de la Junta presenta aún numerosas interrogantes e incertidumbres, al incluir nuevas figuras urbanísticas, como dos tipos de planes generales, uno para el suelo urbano (POU) y otro para el resto del municipio (Plan General de Ordenación Municipal), un sistema de aprobación definitiva diferente al que ha existido hasta ahora, la ausencia aún de los reglamentos que deben desarrollarla o la propia situación de provisionalidad que genera la actual coyuntura política, con unas elecciones autonómicas en el próximo año”.

Esta situación de indeterminación actual es la que argumenta el Consistorio chiclanero para demandar las citadas Normas Sustantivas, “claves para no perder un tiempo fundamental para la ciudad mientras se redacta el nuevo PGOU, más aún si finalmente la Lista sufre cambios sustanciales o se ve afectada por otras circunstancias políticas, lo que generaría en los próximos meses un grave perjuicio para el urbanismo en Chiclana”, concluye Ana González.

Más flexibilidad

En ese sentido, la Lista da flexibilidad a los municipios para que adapten sus planeamientos a la nueva normativa. Los PGOU actuales seguirán vigentes “sin que se vean comprometidas las iniciativas que se encuentran previstas o en desarrollo”. “La ley pretende ser una solución y una nueva oportunidad, pero implica también no obstaculizar la ejecución de desarrollos previstos en planes anteriores a su entrada en vigor, y por tanto, no generar incertidumbre en inversiones ya previstas y planificadas”, sostiene la Consejería de Fomento.

La norma incorpora una disposición transitoria dirigida a los municipios a los que la entrada en vigor de la nueva ley ha sorprendido mientras elaboran un nuevo PGOU, que en el caso de la provincia de Cádiz son La Línea, Arcos, Ubrique, Vejer y Prado del Rey. Estas localidades pueden optar por continuar tramitando su PGOU siguiendo la anterior normativa, con lo que no sufrirán un retraso añadido, o redactar un nuevo plan de acuerdo con la Lista.

Algunos municipios incluso han anunciado ya que elaborarán un nuevo plan urbanístico aunque no estén obligados ni se hayan visto inmersos en problemas de legalidad. Es el caso de San Fernando, donde el Ayuntamiento ha señalado que el PGOU vigente no cuenta con una base adaptada a las nuevas necesidades globales y locales y ha incluido una partida específica para redactar un nuevo planeamiento en los presupuestos municipales para 2022. La alcaldesa, Patricia Cavada, descarta que el paso dado responda a una obligación por esta legislación andaluza. Más allá de que el futuro documento recoja las directrices de la nueva norma, se trata de actualizar, de modernizar, los conceptos que marcan el urbanismo de San Fernando, que debe estar guiado por la Agenda 2030 y la Agenda Urbana Española.

Plan básico para municipios pequeños

Otra importante innovación es la creación de la figura del Plan Básico, más simple y con menos contenido un Plan General de Ordenación Municipal. Esta herramienta estará disponible para los municipios con una población inferior a 10.000 habitantes que no estén en el litoral ni formen parte de aglomeraciones urbanas. El objetivo es que estas localidades puedan actualizar su ordenamiento urbanístico, ya que muchas no tienen elaborado un PGOU por falta de medios humanos y materiales. En el caso de la provincia de Cádiz, un total de 23 municipios –de los que doce aún se rigen por Normas Subsidiarias– podrán acogerse a esta figura y elaborar un plan básico de ordenación municipal.